Blog: Pandora Papers, Panama Papers & Co.: Anstoß zur Veränderung oder nur Lippenbekenntnisse?

Wieder ein Finanzskandal, der die Menschen weltweit entrüstet hat. Beteiligte sind wie gewohnt die Reichen und Mächtigen, die über Briefkastenfirmen in Steueroasen ihr Vermögen am Fiskus vorbei in Sicherheit bringen. Das Brisanteste bei der Enthüllung der Pandora Papers war die Beteiligung von hochrangigen Politikern, zu deren Aufgabe es gehört, diese Art von Wirtschaftskriminalität zu unterbinden. Dubiose Offshore-Geschäfte von mehr als 330 Politikern und Amtsträgern aus beinahe 100 Ländern sind in den Pandora Papers dokumentiert. Der Aufschrei war groß, denn es ist nicht der erste Skandal dieser Art. Der bekannteste Fall waren die im Jahr 2016 veröffentlichten Panama Papers, aber auch die Luanda Leaks (2020), Paradise Papers (2017) und Lux Leaks (2014) enthüllten dubiose Machenschaften in so genannten Steuerparadiesen.

Rückblickend stellt sich die Frage, ob und was auf gesetzlicher und regulatorischer Ebene nach den genannten Enthüllungen geschehen ist. In diesem Blogbeitrag werden die Auswirkungen der Panama Papers beleuchtet. Hierfür nehmen wir die regulatorische Entwicklung vor und nach Enthüllung der Panama Leaks unter die Lupe, um Rückschlüsse auf deren Einfluss ziehen zu können.

Welche Probleme wurden durch die Panama Papers aufgedeckt?

Das Datenleck Panama Papers wurde im April 2016 veröffentlicht. Es brachte zutage, dass komplexe Eigentumsstrukturen dazu verwendet wurden, kriminelle Aktivitäten zu verschleiern und Steuerpflichten zu umgehen. Die Dokumente zeigten, dass die Transparenz in Bezug auf den eigentlichen wirtschaftlichen Eigentümer bestimmter juristischer Personen verbessert und international enger zusammengearbeitet werden muss. Gleichzeitig wurde Druck auf Regierungen und Justizbehörden ausgeübt, um die Schuldigen zu bekämpfen – und weltweit wurde der Ruf nach strengeren regulatorischen Anforderungen laut. Einige der in den Dokumenten genannten politisch exponierten Personen (PEP) standen bereits auf internationalen Listen oder waren davor als „Special Interest Person“ in Erscheinung getreten.

Durch die Auswertung der Leaks wurden allein in Deutschland über 38,4 Mio. Euro an Steuernachforderungen erzielt, über die strafrechtlichen Verfolgungen weitere gut 19 Mio. Euro.^[1]

Regulatorische Entwicklung vor Veröffentlichung der Panama Leaks

Die EU-Kommission hat schon vor Veröffentlichung der Panama Papers die Notwendigkeit für mehr Transparenz in Bezug auf Eigentumsverhältnisse von juristischen Personen gesehen. Deshalb enthielt die im Juni 2015 in Kraft getretene 4. Geldwäscherichtlinie^[2] (4. GwRL) einen umfassenden Rahmen für die Erhebung, die Speicherung und den Zugang zu Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer von Gesellschaften, Trusts und sonstigen Unternehmensformen. Die Mitgliedstaaten wurden dazu verpflichtet, nationale Register der wirtschaftlichen Eigentümer einzuführen, um bestimmte Eigentümerverhältnisse transparenter zu gestalten^3.

Reaktion Deutschlands auf die Panama Leaks

Zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Panama Leaks war die Umsetzungsfrist der 4. GwRL noch nicht abgelaufen. Unter dem Druck der Enthüllungen legte die Bundesregierung ein 10-Punkte-Papier vor. Der darin enthaltene weitreichendste Vorschlag war die Forderung nach Einführung von weltweit vernetzten Registern, welche die Namen der Personen führen, die tatsächlich hinter den Firmen stehen und von deren Erträgen profitieren. Dieser Ansatz wurde bereits mit der 4. GwRL der EU vereinbart, allerdings in Deutschland noch nicht in nationales Recht umgesetzt. Tatsächlich wurde die Einführung öffentlich zugänglicher Register auf EU-Ebene aus deutscher Sicht zunächst nicht befürwortet.^[3]

Ein neuer Ansatz im 10-Punkte-Papier war der Vorstoß, diese Register so weit wie möglich zu vernetzen und die Informationen für Steuerbehörden und Fachjournalisten verfügbar zu machen. Eine weitere Forderung bezog sich auf den Austausch von Steuerinformation zwischen Staaten. Aber auch diese Idee war nicht gänzlich neu, da die OECD schon länger an diesem Thema arbeitete. Ein innovativer Vorschlag im Rahmen des 10-Punkte-Plans war die Verschärfung der Verjährungsvorschrift bei Steuerstraftaten. Die Verjährung sollte erst dann beginnen, wenn ein Steuerpflichtiger seinen Informationspflichten nachgekommen ist.

Das Resultat des vorgeschlagenen Aktionsplans war im Ergebnis ernüchternd. Das Tax Justice Netzwerk (TJN) veröffentlichte im April 2017 eine Bilanz, in der deutlich wurde, dass lediglich ein Vorschlag (Verjährungsvorschrift bei Steuerstraftaten) von den zehn Punkten vollständig umgesetzt wurde. Es kritisierte die Geeignetheit der Vorschläge, um nennenswerte Erfolge im Kampf gegen Geldwäsche, institutionelle Korruption oder Briefkastenfirmen zu erzielen.^[4]

Einführung des Steuerumgehungsbekämpfungsgesetz

Eine Konsequenz, die aus der Veröffentlichung der Panama Leaks gezogen wurde, war die Einführung des Steuerumgehungsbekämpfungsgesetz (StUmgBG), das im Juni 2017 verabschiedet wurde^[5]. Dem vorausgegangen war eine Diskussion über die Umgehung der Besteuerung mittels Gründung und Nutzung von meist im Ausland angesiedelten Domizilgesellschaften (sogenannte Briefkastenfirmen). Einige der darin enthaltenen Änderungen waren auf EuGH-Rechtsprechung/EU-Kommission zurückzuführen.^[6] Zur Ermittlung der Steuertatbestände wurden erweiterte Mitwirkungspflichten sowohl für die Steuerpflichtigen selbst als auch für Dritte (Banken) eingeführt. Durch die neuen Ermittlungsbefugnisse der Finanzbehörden sollten Domizilgesellschaften künftig besser erkannt werden können. Das Gesetz sollte zudem eine präventive Wirkung aufgrund eines erhöhten Entdeckungsrisikos entfalten.

Kern des Gesetzentwurfs war die Schaffung von Transparenz über "beherrschende" Geschäftsbeziehungen inländischer Steuerpflichtiger zu Personengesellschaften, Körperschaften, Personenvereinigungen oder Vermögensmassen mit Sitz oder Geschäftsleitung in Staaten oder Territorien, die nicht Mitglieder der Europäischen Union (EU) oder der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) sind (sogenannte Drittstaat-Gesellschaften).^[7] Kritik gab es im Rahmen der Anhörung der Fachverbände daran, dass sich die Neuregelungen auf sämtliche Drittstaat-Gesellschaften beziehen und nicht nur auf solche, die keine eigene wirtschaftliche Tätigkeit entfalten.^[8] Außerdem wurde kritisiert, dass durch die Begrenzung auf Drittstaaten außerhalb der EU und EFTA viele als problematisch anzusehende Gesellschaften oder Strukturen insbesondere in Liechtenstein und der Schweiz ausgeklammert werden.^[9]

Die Zielsetzung des Steuerumgehungsbekämpfungsgesetzes, den Kampf gegen die Verwendung von Offshore-Briefkastenfirmen zu führen, ist durch die Neuregelungen erfüllt. Sämtliche Beziehungen zu Drittstaat-Gesellschaften sind – unabhängig von ihrer wirtschaftlichen Aktivität bei bestimmten Beherrschungs- oder Bestimmungsverhältnissen – von den Mitteilungspflichten erfasst. Die Zeitschrift der Wirtschaftsstrafrechtlichen Vereinigung e.V. resümiert, dass die doppelte Erfüllung der Mitwirkungs- bzw. Mitteilungspflichten im Zusammenhang mit Drittstaat-Gesellschaften (Steuerpflichtige einerseits, meldepflichtige Stellen andererseits) und eine in der Praxis aus Vorsichtsgründen (insbesondere wegen des Haftungsrisikos nach § 72a AO) zu erwartende weite Auslegung der Voraussetzungen zu einer weiteren Datenflut der Finanzverwaltung führt. Diese gilt es neben den zu erwartenden Informationen aus dem anlaufenden Automatischen Informationsaustausch zusätzlich zu bearbeiten.^[10]

Reaktion auf EU-Ebene auf die Panama Leaks

Nach Veröffentlichung der Panama Papers wurde die gerade in Kraft getretene 4. GwRL noch einmal genauer beleuchtet. Es kristallisierte sich heraus, dass die neu geschaffenen Anforderungen hinsichtlich Transparenz nicht ausreichend waren.

Auch auf europäischer Ebene wurde daher schnell auf die Veröffentlichung der Panama Papers reagiert. Bereits im Juli 2016 legte die Kommission ihren Vorschlag zur Überarbeitung der bestehenden Geldwäscherichtlinie anlässlich der Enthüllungen durch die Panama Papers und der zwischenzeitlich in Europa verübten Terroranschläge^[11] vor. Der Vorschlag beinhaltete strengere Vorschriften zur Verhinderung von Steuervermeidung und Geldwäsche, welche die bestehende Richtlinie weiter verschärfen sollten. So wurde zum Beispiel der Zugang der Öffentlichkeit zu den Registern wirtschaftlicher Eigentümer und die Ausweitung der für Unternehmen verfügbaren Informationen gefordert. Darüber hinaus erfolgte auch hier der Vorschlag zur Verknüpfung der Register, um die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu verbessern.^[12] Zeitgleich veröffentlichte die EU-Kommission eine Mitteilung, in welcher sie die Transparenz im Steuerbereich fördern und den missbräuchlichen Gebrauch von Steuerpraktiken bekämpfen wollte.^[13]

Appell an schnellere Umsetzung

Die Vorschläge der Kommission enthielten relevante Ansätze zur Verbesserung der 4. GwRL. Da zum Zeitpunkt der Veröffentlichung die Umsetzungsfrist (26. Juni 2017) noch nicht abgelaufen war, rief die Kommission die Mitgliedstaaten dazu auf, die vorgeschlagenen zielgerichteten Änderungen bei der Umsetzung zu berücksichtigen und diese – soweit möglich – auf Ende 2016 vorzuziehen. Ziel war es, die dringend notwendige Korrektur am bestehenden Rechtsrahmen schnellstmöglich umzusetzen.^[14]

Umsetzung der Transparenzanforderungen der 4. EU-GwRL in Deutschland

Die vierte Auflage der europäischen Geldwäscherichtlinie forderte unter anderem die Einführung von Unternehmensregistern. Sie sollten die wahren wirtschaftlich Berechtigten von Firmen auflisten und von Strohmännern geleitete Briefkastenfirmen vermeiden, wie sie in großer Zahl in den Panama Papers auftauchten.^[15]

Zum 26. Juni 2017 wurde im Zuge der Umsetzung erstmals ein elektronisch geführtes Transparenzregister in Deutschland geschaffen. Kriminellen Akteuren sollte hierdurch die Möglichkeit genommen werden, sich hinter gesellschaftsrechtlichen Strukturen, wie etwa Briefkastenfirmen, verstecken zu können.^{^[16]}Deutschland führte ein Auffangregister ein. Nur juristische Personen des Privatrechts und eingetragene Personengesellschaften, die nicht bereits in anderen Subjektregistern aufgeführt wurden, mussten sich in das neu eingeführte Auffangregister eintragen, ansonsten galt die Meldefiktion gemäß §20 Abs. 2 GwG.^[17] Das Register war nicht öffentlich, so dass nur Personen mit "berechtigtem Interesse" Einsicht erhalten sollten. Folglich erfüllte die Umsetzung die eigenen Forderungen des 10-Punkte-Planes vorerst nicht.

Das Transparenzregister wurde somit seinem Namen nicht gerecht, da Firmenbeteiligungen in Deutschland nach wie vor meist undurchsichtig blieben. Die Bundesrepublik führte zwar ein Register ein, jedoch war zu diesem Zeitpunkt bereits absehbar, dass eine neue Reformierung notwendig werden würde. Damit folgte Deutschland dem Aufruf der Kommission, die Umsetzung vorzuziehen, nicht. Ebenso konnte der Gesetzesbegründung ^[18] auch kein Verweis auf die Panama Papers oder den Vorschlag der Kommission entnommen werden – aus EU-Sicht sicherlich nicht überraschend. In den vergangenen 20 Jahren wurden gegen Deutschland wegen schleppender Umsetzung von Geldwäschevorschriften unter anderem zwei EU-Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. Im Jahr 2014 drohte die FATF damit, Deutschland unter anderem wegen mangelnder Vorkehrungen gegen Terrorismusfinanzierung künftig als Hochrisikoland zu behandeln.^{^[19]} Auch der FATF-Prüfbericht verdeutlicht, dass Deutschland bereits 2010 mit den FATF-Bestimmungen hinsichtlich der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung nicht voll im Einklang stand.^[20]

5. EU-GwRL: Änderungen im Überblick

Die von der EU-Kommission geplanten Verschärfungen an der 4. GwRL resultierten im Mai 2018 in der 5. GwRL.^[21] Als Änderungsrichtlinie baut sie inhaltlich auf der 4. GwRL auf und verschärft deren Regelungen. Betrachtet man den Inhalt der Richtlinie, so wird klar: Hier wurden die Vorschläge der Kommission in einen rechtlichen Rahmen gepackt, welcher verpflichtende Wirkung entfaltet. Denn betrachtet man rückblickend den Appell der Kommission, die von ihr vorgeschlagenen zielgerichteten Änderungen bei der Umsetzung der 4.GwRL zu berücksichtigen, so ist in Deutschland zu erkennen, dass eine Aufforderung nicht ausreichend war, um Mitgliedsstaaten zum Handeln zu bewegen. Lediglich eine Richtline war zielführend, um die Mitgliedstaaten zu einer Reaktion zu verpflichten. Inhalte der 5. GwRL waren unter anderem, die Transparenz bezüglich des wirtschaftlichen Berechtigten weiter zu verbessern. Hierzu gehörten die Erweiterung der Zugangsrechte und die internationale Vernetzung des Transparenzregisters.^[22]

Umsetzung Deutschland

Die 5. GwRL trat im Juli 2018 in Kraft und musste von den Mitgliedsstaaten bis zum 10. Januar 2020 in nationales Recht umgesetzt werden. In der Begründung des Gesetzesentwurfes^[23] wurde erstmals ausdrücklich auf die Panama Papers verwiesen.^[24] Durch die Einführung wurde schließlich der Zugang zum Transparenzregister angepasst. Nun haben alle Mitglieder der Öffentlichkeit die Möglichkeit der Einsicht und nicht mehr nur diejenigen, die den Nachweis des berechtigten Interesses vorbringen können.^[25] Dies verdeutlicht, dass mit Umsetzung der 5. GwRL die aus den Panama Papers abgeleiteten Vorhaben bezüglich der Erweiterung des Transparenzregisters aus regulatorischer Sicht rechtlich umgesetzt wurden.

Die Realisierung der ursprünglich geforderten Transparenz und Vernetzung erfolgte erst im August 2021. Durch die Umsetzung der Richtlinien (EU) 2015/839 (Geldwäscherichtlinie) und (EU) 2019/1153 (Finanzinformationsrichtlinie) wurde das bereits eingeführte Transparenzregister in ein Vollregister umgewandelt. Hierdurch wurde erstmals die sogenannte Meldefiktion abgeschafft. Verpflichtete Rechtseinheiten gemäß § 20 Abs. 1 GwG, juristische Personen des Privatrechts und eingetragene Personengesellschaften ebenso wie nach § 21 GwG nichtrechtsfähige Stiftungen müssen ihren wirtschaftlich Berechtigten nicht nur identifizieren, sondern aufgrund der im TraFinG aufgehobenen Meldefiktion explizit an das Transparenzregister melden. Schließlich wurde auch eine Registervernetzung auf EU-Ebene geschaffen, die eine vereinfachte Kommunikation zwischen den Mitgliedstaaten ermöglichen soll.^[26]

Fazit

Die Bilanz der deutschen Anstrengungen im Kampf gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung ist ausbaufähig. Zwar hatte der damalige Finanzminister nach Veröffentlichung der Panama Papers schon im April einen 10-Punkte-Plan aufgesetzt, jedoch wurde dieser nicht vollständig umgesetzt. Den aktuellen Stand Deutschlands hinsichtlich der Umsetzung der internationalen Standards in der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung wird uns die diesjährige FATF-Deutschlandprüfung im Abschlussbericht aufzeigen. Dieser wird voraussichtlich im Juni 2022 veröffentlicht werden.

Bei dem Anti-Corruption Summit in London am 12. Mai 2016, der nach Veröffentlichung der Panama Leaks stattfand, waren 40 Länder und sechs Organisationen zusammengekommen, um der internationalen Korruption den Kampf anzusagen. Viele Länder haben dort erfolgsversprechende Schritte zur Korruptionsbekämpfung unternommen. Deutschland vertrat hingegen zu diesem Zeitpunkt noch den Standpunkt, keine öffentlich zugänglichen Register einführen zu wollen.^[27]

Betrachtet man den Aktionsplan Deutschlands, so war dieser bereits bei Veröffentlichung angreifbar, da er weder in seiner Umsetzbarkeit noch in seiner Wirksamkeit ausreichend erschien. In Bezug auf Transparenz haben auch die einheitlichen Kommissionsvorschläge Deutschland nicht dazu bewegt, schneller zu handeln. Bis zuletzt setzte Deutschland einzig das auf EU-Ebene geforderte Mindestmaß um.

Auch wenn die Umsetzung fünf Jahre (2016-2021) gedauert hat, das Ziel wurde erreicht. Das Transparenzregister ist nicht nur öffentlich zugänglich und mit vollständigen Datensätzen befüllt, sondern auch auf EU-Ebene vernetzt. Wie wirksam diese Umsetzung sein wird, ist noch nicht abschließend geklärt und wird weiter zu verfolgen sein (siehe hierzu auch „Vom Auffangregister zum Vollregister – Gehen die Neuerungen durch das TraFinG weit genug?“).

Letztendlich sollte der Gesetzgeber auch in Zweifel ziehen, ob mehr Transparenz allein ausreicht, oder ob man sich der Frage nach den Daseinsberechtigungen verschachtelter Gesellschaftsstrukturen stellen sollte, um das Problem an der Wurzel zu packen.

Es bleibt spannend zu betrachten, welche Konsequenzen aus den Pandora Papers gezogen werden und welche weiteren Enthüllungen zukünftig noch folgen. Denn klar ist, dass die Panama und Pandora Papers nur die Spitze des Eisberges sind. Auch wenn internationale Erfolge im Kampf gegen Geldwäsche zu verzeichnen sind (wie z.B. die Aufdeckung der Geldwäscheskandale der lettischen ABLV Bank^[28] oder der spanischen Banca Privada d'Andorra^[29]), so bleibt trotzdem festzuhalten, dass noch ein langer und steiniger Weg voller Hürden vor uns liegt, alle Missbräuche zu entdecken und Schlupflöcher zu schließen.

Ob die Untersuchungen der Pandora Papers zu dem Ergebnis kommen, dass es sich um legale Steuervermeidungsmodelle oder illegale Steuerhinterziehung, Geldwäsche, staatliche Plünderei (Stichwort „Kleptokratie“) oder andere Vergehen handelt, werden die Gerichte entscheiden müssen. Die Panama Leaks zeigen uns jedoch, dass solche Enthüllungen einen Anstoß zur Weiterentwicklung des rechtlichen Rahmens geben können. Und sie bestätigen uns, dass wir in der Geschwindigkeit und Effektivität der Umsetzung noch Potential zur Verbesserung haben.

^[1] Millionen zusätzliche Steuern durch Auswertung der „Panama Papers“ (wiwo.de)

^[2] Richtlinie (EU) 2015/849

^{^[3]} MeinzerTrautvetter2017_Bilanz-Aktionsplan-Schäuble-1.pdf (taxjustice.net)

^{^[4]} MeinzerTrautvetter2017_Bilanz-Aktionsplan-Schäuble-1.pdf (taxjustice.net)

^{^[5]} Bilanz Plus (reguvis.de)

^[6] Bundesfinanzministerium - Referentenentwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung der Steuerumgehung und zur Änderung weiterer steuerlicher Vorschriften (Steuerumgehungsbekämpfungsgesetz – StUmgBG)

^{^[7]} Steuerumgehungsbekämpfungsgesetz - NWB Datenbank

^[8] BT-Drucks. 18/11132, 15

^[9] Das Steuerumgehungsbekämpfungsgesetz – Neue Datenmassen für die Finanzverwaltung? - WiJ (wi-j.com)

^{^[10]} Das Steuerumgehungsbekämpfungsgesetz – Neue Datenmassen für die Finanzverwaltung? - WiJ (wi-j.com)

^[11] Aktionsplan für ein intensiveres Vorgehen gegen Terrorismusfinanzierung, vgl. COM/2016/050 final

^[12] Fragen und Antworten: Geldwäscherichtlinie (europa.eu)